我國地方政府協(xié)同治理研究.pdf

1、協(xié)同治理是指在一個既定的范圍內(nèi)，政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和社會公眾等以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，以既存的法律法規(guī)為共同規(guī)范，在政府主導(dǎo)下通過廣泛參與、平等協(xié)商、通力合作和共同行動，共同管理社會公共事務(wù)的過程以及這一過程中所采用的各種方式的總和。
　　 協(xié)同治理理論興起于上世紀(jì)90年代初，如今已成為許多國家政府治道變革的路徑選擇。從全球范圍看，它是政府治理績效不彰、公民社會不斷壯大、公民民主意識和能力不斷增強、電子政務(wù)日益發(fā)展等背

2、景下的產(chǎn)物。從中國實際看，改革開放為我國帶來了經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、政治改革的漸趨深入、文化藝術(shù)的全面繁榮、民眾生活水平的巨大提高。但隨著改革的逐步推進(jìn)和社會的急劇變遷，各種社會問題與矛盾日益凸顯和加劇。近十年來，黨和政府雖勵精圖治、銳意進(jìn)取、不斷創(chuàng)新，但成效尚未得到全面體現(xiàn)，尤其是地方政府的公共管理困難重重、步履艱難?？陀^地說，很重要的原因之一就在于地方政府還未能擺脫政府單極治理的桎梏，府際間、政府與社會和公民間不僅沒有形成足夠的共識與協(xié)同

3、，相反時常處于矛盾和沖突之中而難以自救。因此，以馬克思主義的立場、觀點、方法為根本指引，以當(dāng)代中國地方政府的治理實踐為研究基礎(chǔ)，從行為、制度、利益等視角系統(tǒng)研究當(dāng)代中國地方政府治理的協(xié)同趨向，既是對我國地方政府治理的理論體系的豐富和拓展，也可對我國地方政府協(xié)同治理的實踐提供有益借鑒。
　　 協(xié)同治理作為一個現(xiàn)代社會治理的命題，是社會治理模式自反性認(rèn)同中的一個基本趨向。在現(xiàn)代性社會重建進(jìn)程中，協(xié)同治理理論的生成及其在中國社會的生根

4、成長有其豐富的理論淵源。首先，馬克思主義的合作思想不僅拓寬了協(xié)同治理研究的視野，為我們從生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系與人的全面發(fā)展視角更為深入地研究協(xié)同治理提供了經(jīng)典準(zhǔn)則，而且也為我們開展協(xié)同治理理論研究提供了方法論基礎(chǔ)，馬克思主義合作思想中所體現(xiàn)的普遍聯(lián)系的觀點、變化發(fā)展的觀點、矛盾的觀點等無疑為我們研究我國協(xié)同治理提供了重要的方法論指導(dǎo)。其次，協(xié)同學(xué)作為一門新興的橫斷學(xué)科，協(xié)同學(xué)橫跨自然科學(xué)和社會科學(xué)，具有非常廣泛的適應(yīng)范圍，它不僅為人們解決社

5、會與經(jīng)濟(jì)、工程與管理、科研與生產(chǎn)等諸多領(lǐng)域中所存在的大量的復(fù)雜問題提供了一個全新的思路和途徑，也為地方政府協(xié)同治理過程中相關(guān)利益主體的協(xié)同轉(zhuǎn)換過程提供了直接的理論基礎(chǔ)。尤其是協(xié)同學(xué)原理中關(guān)于自組織和人工裝置的統(tǒng)一性理論為協(xié)同治理機制的設(shè)計提供了有效的思想指導(dǎo)。再次，多元主義民主理論對現(xiàn)代代議制民主和西方利益集團(tuán)政治的描述，用分權(quán)來保障民主，反對權(quán)力壟斷的主張，認(rèn)為在一個民主社會的政治體系中，多樣并獨立存在的團(tuán)體有效參與政策過程，是維持民

6、主政治存在的極為重要的條件等觀點為協(xié)同治理提供了理論借鑒。此外，晚近興起的政策網(wǎng)絡(luò)理論試圖對單元行動者途徑和多元行動者途徑的整合，其所強調(diào)的無論是中央政府、地方政府或民間社會中的目標(biāo)團(tuán)體都可能在某項公共政策議題中形成密切的交互依賴、共生共榮的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；這種共生共榮的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是基于相互的需要，各自擁有其目標(biāo)與資源，因而采取不同的策略，在公共政策執(zhí)行中取得不同的優(yōu)勢地位；這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可能來自于個別行動者之間的人際互動，也可能來自于中央政府某

7、部門與某工業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)互動，更可能是國家機關(guān)與民間社會的互動等觀點為協(xié)同治理提供了直接的理論支撐。
　　 我國地方政府的協(xié)同治理具有迫切的現(xiàn)實需求和重要的時代價值。面對我國社會轉(zhuǎn)型和社會典范的變革，需要我國政府的治理范式從效率行政轉(zhuǎn)向民主行政、從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向、從政府的單獨治理轉(zhuǎn)向政府與社會的共同治理、從權(quán)力集中轉(zhuǎn)向適度分權(quán)、從人治轉(zhuǎn)向法治。治理范式的轉(zhuǎn)換為我國地方政府走向協(xié)同治理提供了契機。在服務(wù)型政府的構(gòu)建過程中，現(xiàn)代

8、公民的培養(yǎng)、民主法治建設(shè)的推進(jìn)、黨的執(zhí)政能力的提升和政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供等既是服務(wù)型政府的核心內(nèi)容，也為地方政府協(xié)同治理提供了堅實基礎(chǔ)。中國公民社會的興起不僅推動著我國民主政治的發(fā)展和執(zhí)政理念的創(chuàng)新，也推動著我國政府治理范式的轉(zhuǎn)換以及政府與社會的良性互動，它既為改革我國傳統(tǒng)的政府單極治理模式提供了強大的社會動力，也為走向地方政府的協(xié)同治理準(zhǔn)備了必要的社會條件。地方政府治理過程中存在著諸多“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有對策”等政策

9、執(zhí)行阻滯的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致政策既定的目標(biāo)無法得到很好實現(xiàn)，有時還會產(chǎn)生與政策目標(biāo)相反的社會效應(yīng)，進(jìn)而致使社會公眾對政府的信任度下降，政府權(quán)威流失，甚至產(chǎn)生合法性危機。通過協(xié)同治理改革現(xiàn)有的政策執(zhí)行模式，提升地方政府的政策執(zhí)行力成為需要迫切解決的重大課題，也為地方政府走向協(xié)同治理提供了強大的內(nèi)在動力。我國地方政府協(xié)同治理的推進(jìn)具有重要的時代價值，集中體現(xiàn)在協(xié)同治理有助于社會公眾民主意識的增強和民主參與能力的提升、有助于政府職能轉(zhuǎn)換的推進(jìn)和服

10、務(wù)型政府的達(dá)成、有助于公共物品和公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供、有助于公共政策的優(yōu)化和政策效能的實現(xiàn)。
　　 府際間的良性互動與合作是地方政府協(xié)同治理的“發(fā)動機”和“方向盤”。府際協(xié)同基本目標(biāo)在于增進(jìn)公共政策的傳輸，提升政府的治理能力，透過治理過程的協(xié)同建構(gòu)社會資本并發(fā)展更為多樣優(yōu)質(zhì)的備選治理工具。地方政府的府際協(xié)同一般包含縱橫兩個向度。從我國目前的縱向府際協(xié)同來看，存在著中央?yún)f(xié)調(diào)機制缺乏和地方協(xié)同的意愿及能力不足、地方政府的財政不足、中央

11、與地方權(quán)職不清，本位主義嚴(yán)重、公共事務(wù)的復(fù)雜化導(dǎo)致中央與地方協(xié)同的困難等問題。中央與地方政府的縱向協(xié)同的實現(xiàn)需強化結(jié)構(gòu)、利益和信息間的協(xié)同。由于地方間利益的沖突、合作機制的不完善、制度環(huán)境的缺乏、考核目標(biāo)的偏向以及政績觀的扭曲等原因，導(dǎo)致我國地方政府間呈現(xiàn)出競爭甚至是惡性競爭的博弈日益趨強，而相互合作的協(xié)同關(guān)系卻日趨衰弱的態(tài)勢，嚴(yán)重影響了國家整體治理的綜合效應(yīng)的實現(xiàn)。要降減我國府際間橫向協(xié)同過程中存在的“公用地悲劇”與“集體行動的困境”

12、，在地方政府間通過重復(fù)博弈形成良性的競合關(guān)系，最終達(dá)成有效的協(xié)同，需要提升中央政府的調(diào)控功能、建構(gòu)長效的府際協(xié)同機制、厘清利益分享及補償機制、修正地方考核與晉升機制。
　　 政府治理的實踐已然證明：政府單極治理，或者說僅僅依賴于政府的內(nèi)部協(xié)同顯然無法很好解決當(dāng)下復(fù)雜化與多樣性的社會公共問題。這就需要地方政府的治理在體制內(nèi)有效協(xié)同的基礎(chǔ)上進(jìn)行外向性拓展，尋求與政府之外的市場、非營利組織及公民間的有效協(xié)同，即實現(xiàn)跨域協(xié)同。首先要實現(xiàn)

13、政府與市場的協(xié)同。政府與市場都不是萬能的，政府失靈與市場失靈的不可避免性以及政府與市場的互補性成為政府與市場協(xié)同的現(xiàn)實根源。以我國具體國情為依據(jù)，以國外成功實踐為借鑒，我國地方政府與市場的有效協(xié)同可以優(yōu)先選擇公共部門民營化、政府契約外包、特許經(jīng)營等方式。其次，要實現(xiàn)政府與非營利組織的協(xié)同。非營利組織是介于政府與市場之間的一種組織形態(tài)，按照現(xiàn)代公共管理理論的觀點，政府與非營利組織都是社會公共事務(wù)管理的主體，兩者形成良好的互動關(guān)系有助于公共

14、管理效能的提升。我國地方政府與非營利組織的協(xié)同要遵循國情為本、政府主導(dǎo)、漸次推進(jìn)的原則，通過合理區(qū)分地方政府與非營利組織職能領(lǐng)域、協(xié)調(diào)地方政府與非營利組織利益關(guān)系、界定地方政府與非營利組織責(zé)任關(guān)系、建立地方政府與非營利組織的互信關(guān)系等途徑來實現(xiàn)。再次，要實現(xiàn)政府與公民的協(xié)同。中國作為一個千年文明古國，在政府與公民的關(guān)系上經(jīng)歷了“統(tǒng)御”、“管制”到走向“互動”的歷史嬗變。在現(xiàn)實中，我國政府與公民的關(guān)系存在著地方政府角色定位不夠明晰、政府與

15、公民間的溝通交流不暢、相互協(xié)同的意識和能力不足等問題。在人民主權(quán)與人民民主的政治原則下，政府與公民的協(xié)同要以相互平等、相互信任和良好合作為前提，藉由重塑地方政府的公共服務(wù)權(quán)能、完善政府與公民協(xié)同的制度安排、培養(yǎng)公民主動參與協(xié)同的意識和能力等路徑增進(jìn)地方政府與公民的協(xié)同。
　　 不可回避的是，地方政府在協(xié)同治理的展開過程中亦如統(tǒng)治或管制型模式下政府管理會遭遇諸多困境一般，也會存有可治理性、合法性、有效性及問責(zé)難等許多問題與障礙。因

16、此，對協(xié)同治理可能出現(xiàn)的失靈必須從信任與社會資本、參與和包容、領(lǐng)導(dǎo)和賦能等治理元素進(jìn)行元治理。作為一種新的治理模式，協(xié)同治理未來的趨勢與作為主要依重于制度的重構(gòu)，在協(xié)同治理體制變革方面，主要在于邁向多層次治理體制、建構(gòu)協(xié)同合作機制、建立整體型政府及發(fā)展多中心治理體制；在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)方面主要側(cè)重于協(xié)同治理工具的轉(zhuǎn)移與建立伙伴協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)；在協(xié)同治理發(fā)展上則進(jìn)一步擴(kuò)大地方分權(quán)程度、強化地方政府治理(執(zhí)政)能力、構(gòu)建地方事務(wù)的參與治理結(jié)