公共行政學 行政組織

1、第三章 行政組織,內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟與管理學院公共管理系 授課教師： 楊波 E-mail:163bobo@163.com,本章主要內(nèi)容,第一節(jié) 行政組織概述第二節(jié) 行政組織理論第三節(jié) 行政組織目標第四節(jié) 行政組織結構第五節(jié) 行政體制及改革,一、行政組織的涵義（一）組織（二）行政組織,第一節(jié)

2、 行政組織概述,１．靜態(tài)的行政組織結構。 由按照職能目標分工、權責分配、工作程序設置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構建的一個完整體系。2．動態(tài)的行政組織過程。 行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程，依賴于領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等一系列的組織活動過程。,3．生態(tài)的行政組織環(huán)境。從行政組織與其內(nèi)部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應、自我調(diào)整的開放性系

3、統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。4．心態(tài)的行政組織意識。從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。,一、行政組織基本概念,(二)行政組織的基本要素,(一)行政組織的含義,（四）行政組織與其他社會組織的區(qū)別,(三)行政組織的特性,,靜態(tài)結構 動態(tài)活動,,狹義 廣義,政府行政組織,,,組織目標,法規(guī)制度,物質因素,機構設置,人員構成,權責體系,,3.系統(tǒng)性與服

4、務性,2.法制性與權威性,1. 階級性社會性,1.行政組織與政黨組織的區(qū)別,2.行政機關與權力機關的區(qū)別,4.行政機關與社會團體的區(qū)別,3.行政機關與司法機關的區(qū)別,,,,,,,,二、 行政組織的要素,1、組織目標2、職能范圍3、機構設置4、崗位設置5、權責關系6、規(guī)章制度7、物質因素8、人員構成9、組織文化,三、行政組織的特征,1．階級性2．社會性3．服務性4．權威性5．法制性6．系統(tǒng)性,四、行政組織的類型,

5、1．領導機關2．職能機關3．辦公機關4．參謀咨詢機關5．派出機關,中華人民共和國國務院,部委機構,直屬機構,辦事機構,國務院辦公廳,外交部　國防部　教育部　監(jiān)察部　民政部　司法部建設部　水利部　衛(wèi)生部鐵道部　農(nóng)業(yè)部　交通部財政部　商務部　人事部審計署　文化部　公安部科學技術部　國家安全部國土資源部　信息產(chǎn)業(yè)部勞動和社會保障部國家人口和計劃生育委員會國防科學技術工業(yè)委員會國家發(fā)展和改革委員會國家民族事務委員

6、會中國人民銀行,辦公機構,,,,,,,,中華人民共和國海關總署國家稅務總局國家工商行政管理總局國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局國家環(huán)境保護總局中國民用航空總局國家廣播電影電視總局國家新聞出版總署國家體育總局國家統(tǒng)計局國家林業(yè)局國家食品藥品監(jiān)督管理局家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局國家知識產(chǎn)權局國家旅游局國家宗教事務局國務院參事室國務院機關事務管理局,國務院僑務辦公室國務院港澳事務辦公室國務院法制辦公室國務院研究室,

7、我國的行政組織,,五、我國行政組織原則的內(nèi)容,1．服務原則2．目標原則3．完整統(tǒng)一原則4．精簡原則5．法制原則,第二節(jié) 行政組織理論,一、傳統(tǒng)時期的組織理論二、行為科學時期的組織理論三、系統(tǒng)科學時期的組織理論四、馬克思主義的組織理論,一、傳統(tǒng)組織理論,二、行為科學時期的組織理論,三、系統(tǒng)科學時期的組織理論,四、馬克思主義的行政組織理論,亦稱早期組織理論或古典組織理論,亦稱新古典組織理論,又稱現(xiàn)代組織理論,一、傳統(tǒng)時

8、期的組織理論,傳統(tǒng)時期的組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀末和20世紀20年代前后，傳統(tǒng)時期的組織理論是現(xiàn)代組織管理思想發(fā)展史上的第一個里程碑。傳統(tǒng)時期的組織理論主要有三個學派：泰勒的科學管理學派、法約爾的行政管理學派和韋伯的官僚模型學派。這一時期的西方學者對政府行政組織的研究和企業(yè)組織的研究是相互滲透的，因此，盡管這三派研究的側重點不同，方法和手段也不一樣，但對早期組織理論的形成都做出了應有的貢獻。,,一、傳統(tǒng)組織理論主要有三個學

9、派：,“科學管理之父” 泰勒的科學技術學派1911年出版《科學管理原理》,法約爾的行政管理學派研究的著眼點是高級管理層,韋伯的官僚模型學派從純理論研究出發(fā)，試圖設計一個普遍適用的理想組織模型，“官僚模型”即 科層組織理論,二、行為科學時期的組織理論,行為科學產(chǎn)生于本世紀30年代，行為主義學者把組織看作是一個封閉的社會性模式，把人當作“社會人”而不是當作有理性的機器，重視人的社會心理需要，發(fā)展了傳統(tǒng)時期的組織理論。其主要代表人

10、物有梅奧、巴納德和西蒙。,二、行為科學時期的組織理論,梅奧是美國的工程師，提出人際關系組織理論，他通過1923——1926年和1927——1932年的“霍桑試驗”,巴納德曾任美國新澤西貝爾電話公司總經(jīng)理。他是行為組織理論的代表人物。他的主要理論包括：(1)權威接受理論。 (2)組織平衡理論。,西蒙在其早期研究中，提出了組織決策理論。由于其貢獻，被授予1978年諾貝爾經(jīng)濟學獎。,,,,,三、系統(tǒng)科學時期的組織理論,行為科學產(chǎn)生于本世紀30

11、年代，行為主義學者把組織看作是一個封閉的社會性模式，把人當作“社會人”而不是當作有理性的機器，重視人的社會心理需要，發(fā)展了傳統(tǒng)時期的組織理論。其主要代表人物有梅奧、巴納德和西蒙。系統(tǒng)論、系統(tǒng)方法是當代在自然科學和社會科學研究中一種頗為盛行的理論，從50年代末開始引入到行政組織的研究。系統(tǒng)科學時期組織理論的代表人物有霍曼斯和利克特等。系統(tǒng)方法把行政組織當作一個開放的系統(tǒng)進行研究，認為組織是一個開放的社會技術系統(tǒng)，是由外部組織環(huán)境分系統(tǒng)、

12、目標與價值分系統(tǒng)、技術分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結構分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)等組成的。,三、系統(tǒng)科學時期的組織理論,系統(tǒng)科學時期組織理論的代表人物有霍曼斯和利克特等,權變組織理論。代表人物有 勞倫斯、洛西、伍德沃德,組織管理中 不存在 最好的方法， 管理者必須明確每一情景中的各種變數(shù)，了解這些變數(shù)之間的關系及其相互作用，把握原因與結果的復雜關系，從而針對不同情況而靈活變通。,,系統(tǒng)方法把行政組織當作一個開放的系統(tǒng)進行研究,,,,四、馬克思主義

13、的組織理論,在馬克思和恩格斯的經(jīng)典著作中，對社會主義國家的政府組織作了研究和探討，特別是對工人階級的第一個政權巴黎公社的經(jīng)驗進行了科學總結，對未來社會主義國家管理提出了一些基本原則。馬克思認為政府只應有“為數(shù)不多的重要職能”，主張實行“小政府”、“大社會”，主張由群眾直接選舉和監(jiān)督政府的官員，政府和官員應是人民的“公仆”等。,（一）馬克思、恩格斯的組織理論,,1、主張人民參加政府管理。2、主張建立“廉價政府”，簡化機構3．在行政組織

14、形式上，主張采取巴黎公社“議行合一”的形式 4．指出“為了防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，必須徹底清除“國家等級?”,(二)列寧的組織理論,,l、主張精簡機構2、強調(diào)民主管理3．非常強調(diào)行政組織的效能問題 4．克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象,（三）、毛澤東、鄧小平的組織理論,1．堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領導；2、依靠人民大眾管政府； 3、強調(diào)行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要； 4、實行民

15、主集中制的原則5、實行精兵簡政，6、注重行政組織的作風建設7．加強思想政治工作,（三）、毛澤東、鄧小平的組織理論,鄧小平進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論： 1、他針對我國存在的機構臃腫，層次重疊， 效率極低的問題， 提出“精簡機構是一場革命” 的論斷。 2．指出改革的目標是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系。3．改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。,第三節(jié) 行政組織目標,一、行政組織目標的涵

16、義及特征 行政組織目標是行政組織期望在一定時間和空間內(nèi)所要達到的最后結果，是行政組織成員共同設定的努力奮斗的方向。 行政組織目標的特征表現(xiàn)為：1．一致性2．社會性3．明確性4．層次性,二、行政組織目標的類型,1．總目標2．分目標3．個人目標,三、行政組織目標的作用,1．促使組織合理化2．提供考核依據(jù)3．增進組織協(xié)調(diào)4．激發(fā)工作人員的合作意識,四、行政組織目標的合理化,1．社會承認2．組織能力

17、3．團體狀態(tài)4．成員意識,第四節(jié)、 行政組織結構一、管理層次與控制幅度 管理層次指一個組織系統(tǒng)內(nèi)部劃分為多少等級，從最高領導層起一起到最低的操作層。 控制幅度是指一個層級的行政機構或一位行政首長直接控制的下級機構或人員的數(shù)目。 管理層次與控制幅度在組織結構中呈反比關系。,我國現(xiàn)在基本上采用直線職能式結構,中央(國務院),省、自治區(qū)、直轄市,市、自治州,縣、自治縣,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn),第五節(jié)

18、 行政體制及改革,一、行政體制的含義與作用 概念——指管理國家行政事務的行政系統(tǒng)中的組織設置、職權劃分與運行程序等各種關系模式的總稱。它屬于上層建筑的范疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，它由國家基本的政治制度所決定，受經(jīng)濟制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的制約。,作用—— 科學合理的行政體制有助于更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力和促進社會主義市場經(jīng)濟的完善； 有助于克服官僚主義、增強行政管理的生機和活力；

19、 有助于造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質的公務員隊伍； 有助于維護社會公平，保證社會的長期穩(wěn)定，以實現(xiàn)國家的繁榮和昌盛。,二、行政體制的相關領域,（一）行政權力體制 指一個國家的行政機關與該國的其他國家機關、政黨組織、群眾團體等之間的權力分配關系及其制度的總稱。其中心內(nèi)容是指國家行政機關在該國政治體制中所擁有的職權范圍、所占有的權力地位。行政權力體制是行政體制的首要內(nèi)容，通常應由憲法和法律作出明確的

20、規(guī)定，以利于各司其職?，F(xiàn)代國家行政權力體制的形式主要有三權分立制和議行合一制。,（二）政府首腦體制,政府首腦體制是指最高行政權力的代表者與其實際承擔者之間權力關系的制度。,（三）中央政府體制,中央政府體制是指一個國家代表統(tǒng)治階級統(tǒng)一領導全國和地方行政工作的最高行政機關的職權劃分、活動方式和組織結構形式等制度的總稱。 世界上現(xiàn)代國家的中央政府體制大致有以下幾種：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制、國務院制。,（四）行政區(qū)劃體制,各國行政

21、區(qū)劃主要依據(jù)以下原則：政治原則、經(jīng)濟原則、民族原則等。 我國目前共有34個行政區(qū)，其中32個省級行政區(qū)，含23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，另加香港、澳門特別行政區(qū)。,改革開放以來我國政府機構改革的簡要回顧,黨的十一屆三中全會以后，我國進入經(jīng)濟體制改革和對外開放的新時期，與此相適應，政府機構的改革也隨之展開。自20世紀80年代以來，我國政府機構分別在1982年、1988年、1993年和1998年進行了四次較大規(guī)

22、模的改革。　　1982年的政府機構改革，明確規(guī)定了各級各部門領導班子的職數(shù)、年齡和文化結構，要求減少副職，提高素質。通過這次改革，國務院工作部門由100個減少到61個，同時也精簡了大量的領導職數(shù)。此次改革加快了干部隊伍的年輕化，但沒有擺脫就機構論機構，就編制論編制的老框框，沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉變。因此，改革后在機構和人員數(shù)量上有回潮的現(xiàn)象發(fā)生。,1988年的政府機構改革首次提出了轉變政府職能的要求，強調(diào)

23、政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關系密切的經(jīng)濟管理部門。通過改革，國務院部委、直屬機構、非常設機構數(shù)量、人員編制都有明顯減少。國務院的部委從原有的45個減為41個，直屬機構從原有的22個減少為19個，人員編制比原來的實有人數(shù)減少了9700多人，減少了19.2%。但由于種種原因，職能轉變沒有到位，精簡的機構很快又膨脹起來。　　1993年的政府機構改革

24、是在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下進行的，它的核心任務是推動經(jīng)濟體制改革，在建立市場經(jīng)濟的同時，建立起有中國特色的、適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。不過，由于市場經(jīng)濟剛剛開始建設，政府職能不可能馬上轉變到位，因此，1993年機構精簡的成就并不顯著，比如，國務院工作部門從1993年86個僅僅減少到59個（其中國務院部委機構40個），但1997年又膨脹到72個，精簡的人員也是如此。,1998年開始的政府機構改革，是歷年來力度最大的

25、，也是取得成效較多的一次改革。此次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制?！　〈舜胃母锿酝畽C構改革相比較其主要特點：一是精簡力度大,國務院的組成部門由40個減至29個，減量為11個，減幅為27%；中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務院人員編制總數(shù)減少了47.

26、5%。二是在組織機構設置上有了一些新突破，這主要表現(xiàn)為：（1）設立了由國務院宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門托管的國家局，即把原國務院工業(yè)經(jīng)濟專業(yè)管理部門全部降格轉換成為國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會下設的機構，同時對其職能做出了新的、明確的定位,。（2）設立和加強了公共服務機構，設立了勞動與社會保障部、國土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部等新的職能機構。盡管如此，此次改革的成本依然很高，中央財政并未因此而節(jié)約，反而為此多支出了20%。除此之外，一些市場監(jiān)管機構得到了強化，規(guī)格

27、提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署等成為正部級單位。而一些部門下面也設立了很多司局級單位，比如外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進出口公平貿(mào)易局等。還成立了一些正部級單位，如國務院信息化辦公室等。這些部門職能的強化或許是必要的，但并非一定要通過提高機構的行政級別來運作，這些現(xiàn)象都可以看作是1998年改革之后的回潮?！　?003年3月6日，第十屆全國人大一次會議審議并通過了關于國務院機構改革方案的

28、決定，這標志著新一輪政府機構改革的開始。　　結合政府職能轉變和公共組織變革的有關理論，說明如何使政府機構改革真正取得成效，擺脫“精簡——膨脹”的怪圈。,三、行政體制改革,1、中國現(xiàn)有行政體制的主要問題 1）、政府職能正在轉變，遠未到位，行政審批和對企業(yè)的干預仍然過多，政企關系有待進一步規(guī)范。 2）、政府機構總量仍然偏多，職責交叉重復現(xiàn)象仍然存在，行政執(zhí)法體制中的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾

29、民現(xiàn)象嚴重。,3）、中央與地方政府的職權劃分需要進一步科學化、規(guī)范化，中央及省以下垂直管理機構與地方政府的關系沒有理順，條塊矛盾突出。 4）、政府與企業(yè)、事業(yè)、中介組織以及第三部門等其他社會主體的關系尚未明確，有待進一步理順。 5）、行政法治建設滯后。,2、行政體制改革的發(fā)展趨勢與具體思路,1）、行政體制改革的發(fā)展趨勢 社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，要求行政體制改革與經(jīng)

30、濟體制改革需要配套進行；經(jīng)濟全球化，對中國政府的公共政策和公共服務提出了新的挑戰(zhàn)；民主政治建設的進程對提高政府管理的效率、實現(xiàn)公開化以及廉政建設提出了更高要求。 黨的十六大報告指出：進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。,2）、行政體制改革的具體思路,（1）正確處理黨政關系。 （2）正確處理政企、政事、政社

31、關系。 （3）加大政府職能轉變力度。 （4）繼續(xù)推進政府機構改革。 （5）依法規(guī)范中央和地方的職能和權限。 （6）培育和發(fā)展社會中介組織。 （7）改革和完善行政首長負責制。 （8）繼續(xù)深化改變干部人事制度。 （9）建立和完善公共財政體制。 （10）改革和完善行政監(jiān)督體制。