中國水資源統(tǒng)一管理

1、95中國水資源統(tǒng)一管理中國水資源統(tǒng)一管理1問題問題導(dǎo)言導(dǎo)言水法明確規(guī)定應(yīng)以流域?yàn)閱卧芯拷鉀Q水資源管理問題，必須采取措施確保在流域?qū)哟紊系慕y(tǒng)一管理。然而，在某些方面流域?yàn)閱卧鳛楣芾碇攸c(diǎn)必須有所限制，例如，跨流域調(diào)水可能符合國家利益，而省間的水資源分配也必須結(jié)合國家的重點(diǎn)。因而，中央政府應(yīng)在制定總體水資源分配和管理框架方面保留其主要管理者職能，從廣義上說，就是要確保全國水資源的利用和保護(hù)符合國家利益。流域內(nèi)水與土地利用管理緊密相聯(lián)。但是

2、，由于不同地區(qū)的土地具有不同的特點(diǎn)，因而土地利用對水的利用和／或?yàn)E用起著主導(dǎo)作用。因此，水及相關(guān)的土地資源的統(tǒng)一管理只有在明確的地理區(qū)域內(nèi)才可實(shí)現(xiàn)。對于中國這樣一個幅員遼闊、情況復(fù)雜的國家，水及土地資源的統(tǒng)一管理無法在國家級別上實(shí)現(xiàn)，也無法在跨越許多行政區(qū)的流域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾姓^(qū)負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃與管理。一些大國因而得出結(jié)論：水及相關(guān)自然資源的管理職能應(yīng)賦予給省2。果真如此的話，地方（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層次上水、廢水及土地利用的詳細(xì)規(guī)劃與管理

3、理應(yīng)附屬于省，受到省的政策、規(guī)劃和規(guī)章制度的控制。因此地方實(shí)體不能直接接受中央或跨省流域機(jī)構(gòu)的指令，而要通過省級管理機(jī)構(gòu)傳達(dá)。如果中央政府保留制定總體分配和管理框架的職能，而把管理者職能賦予給省，那么，跨省流域機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力是什么？從廣義上說，流域管理機(jī)制必須有助于確保國家重點(diǎn)在與省的管理者職能相對應(yīng)的同時與省的管理者職能緊密相關(guān)和保持一致。換句話說，流域機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行國家政策，同時為沿岸省份的共同利益服務(wù)。a)a)缺乏中央一級的統(tǒng)一管

4、理缺乏中央一級的統(tǒng)一管理政策與規(guī)劃政策與規(guī)劃：中央政府以國家為整體行使其管理職能，解決全國水資源管理重點(diǎn)問題：確定國家目標(biāo)；通過國家框架政策、法規(guī)及規(guī)劃；保證省際間水資源的公平與合理分配，擔(dān)保省際協(xié)議；執(zhí)行國家計(jì)劃及項(xiàng)目，如跨流域調(diào)水、大型綜合利用工程，以及重要的防洪工程。關(guān)于國家體制框架，全國人大是國家最高權(quán)利機(jī)構(gòu)，國務(wù)院是國家最高行政機(jī)構(gòu)；至于水的體制框架，水利部被指定為“國務(wù)院下屬的水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理”（《水法

5、》，1988年）。水利部下屬的七個流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域級的水資源統(tǒng)一管理。近年來，對水利部的行政職能的延伸得到明確，特別是在地下水和城市水資源方面。但是，其它部委在水資源管理與開發(fā)的許多方面仍保留一些必要的職能，如土地利用、環(huán)境及個別子行業(yè)（城市水利服務(wù)、水力發(fā)電、航運(yùn)等）。此外，所有部門必須服從國務(wù)院制定的、由國家發(fā)展計(jì)劃委員會、財(cái)政部及其它中央機(jī)構(gòu)實(shí)施的國家政策和工作重點(diǎn)。因此，中央機(jī)構(gòu)之間以及中央與省級機(jī)構(gòu)之間仍存在協(xié)調(diào)問題。國家發(fā)展

6、計(jì)劃委員會負(fù)責(zé)“水資源開發(fā)規(guī)劃與政策的銜接與平衡”。過去曾設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小1本文引自亞洲開發(fā)銀行“中國水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃”報(bào)告2除非專門注明，“省”也包括直轄市和自治區(qū)。在某些國家（如美國、澳大利亞、印度），省稱為“states”（州或邦）。而在中國，“TheState”指整個國家。97?在省一級的行業(yè)部門和機(jī)構(gòu)之間同樣存在著類似于上述中央一級存在的協(xié)調(diào)問題。?各級政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以及公有和私營部門之間的關(guān)系不清已削弱了強(qiáng)制責(zé)任的基礎(chǔ)，尤其是

7、在提供服務(wù)方面。管理管理：省政府的管理者職能意味著全面負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的水資源（水量與水質(zhì)）的管理和水利服務(wù)企業(yè)的管理（經(jīng)濟(jì)管制）3、4。在目前，這些管理職能，部分由中央機(jī)構(gòu)行使，部分由流域機(jī)構(gòu)行使，而部分則由省及較低層次的地方機(jī)構(gòu)行使。在省一級：①用水及水權(quán)主要由省水利廳負(fù)責(zé)；②水質(zhì)監(jiān)管主要由環(huán)境部門負(fù)責(zé)；③水利服務(wù)企業(yè)的管理比較混亂，由物價(jià)部門、行業(yè)部門及地方機(jī)構(gòu)分塊管理。這些分責(zé)任管理模式導(dǎo)致了在管理過程中存在交叉重疊和不協(xié)調(diào)問題。此

8、外，缺乏正常的取水許可和排污許可的登記注冊，部分原因是縣、省及流域各級的分責(zé)任管理模式，部分原因是未能針對實(shí)際用水和排污應(yīng)用和強(qiáng)制執(zhí)行經(jīng)過授權(quán)的用水和排污。實(shí)施是主要問題，最終歸結(jié)于如何保證實(shí)際操作進(jìn)行協(xié)調(diào)一致且有效的管理。躉供水躉供水：跨省河流的綜合利用調(diào)度／躉供水應(yīng)由省間的協(xié)議和分配來決定，并由流域機(jī)構(gòu)來保證。但省對其轄區(qū)內(nèi)的躉供水負(fù)有強(qiáng)制性責(zé)任。在大多數(shù)情況下，躉供水的職責(zé)交給了一個單一目標(biāo)的子行業(yè)實(shí)體負(fù)責(zé)，該實(shí)體主要對有關(guān)工程感

9、興趣。在另一些情況下，正在成立一些批量供水企業(yè)或公司，如：在山西為了興建和運(yùn)作世界銀行援助的萬家寨引黃供水工程，正在建立一個國有公司（山西政府，1997年），把水輸往省內(nèi)的城市、工業(yè)和其它用戶；湖南、湖北正在為世界銀行援助的長江水資源項(xiàng)目成立一些試點(diǎn)性的供水公司；新疆維吾爾自治區(qū)也正在為塔里木流域項(xiàng)目成立試點(diǎn)性的供水公司。如果供水公司主要負(fù)責(zé)大型灌溉系統(tǒng)的躉供水，那么該公司可以為農(nóng)民擁有，但也可以成立附屬的供水公司（例如對城市供水）和依

10、照合同規(guī)定向固定顧客（包括用水戶協(xié)會）躉售水。這些方案都有助于增加透明度和分清責(zé)任，使省重點(diǎn)工作和調(diào)度計(jì)劃得以明確執(zhí)行，并且零售供水實(shí)體完全了解它們預(yù)計(jì)可以得到的供水以及所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，在許多情況中仍然存在責(zé)任不清問題，還需要進(jìn)一步處理。供水服務(wù)供水服務(wù)：縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以對社會和經(jīng)濟(jì)需求以及居民的要求直接作出反應(yīng)。因此，很自然地水資源的詳細(xì)規(guī)劃與管理就在這個層次上進(jìn)行，大多數(shù)供水服務(wù)也在這個層次上實(shí)施。由于缺乏省一級的系統(tǒng)化政策

11、與規(guī)劃，以及情況變化太快，已使得縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不經(jīng)過上級機(jī)構(gòu)而直接執(zhí)行地方計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為是改革過程中的重要特征，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)。但是，它們所采用的組織與運(yùn)作方式已對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和其它一些方面產(chǎn)生了不利的影響。除非將自主的工業(yè)、農(nóng)業(yè)及服務(wù)企業(yè)納入有效的管制體系，否則它們很3其它管理領(lǐng)域也很重要，需要加以注意。但是它們或是與本項(xiàng)目研究范圍以外的一些問題（如大壩安全、技術(shù)及施工標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)聯(lián)，或涉及到水行業(yè)研究范圍以外的問題（如